4月29日英国每日疫情通报会上，政府修正死亡人数，除去29日当天的死亡病例外，还补报了3654例过去两个月里的非医院死亡病例，这是政府首次将在家中和养老院中新冠相关死亡病例统计在内。数据修正之后，3月2日至4月28日，英国累计死亡数据比之前高出17%。一边是政府“NHS仍未崩溃”的说辞，另一边是养老院触目惊心的死亡人数，养老院成为英国新冠疫情“重灾区”，不只是英国医疗系统的问题，还有政府在应对老龄化问题时的决策失误。

造成养老院变成疫情重灾区的直接原因包括两方面，一方面是英国在疫情期间物资短缺：疫情爆发初期，有限的物资几乎全部配给医院，市面上可以买到的防护装备价格也随着疫情发展水涨船高，这令需要大量防护装备的养老院等社会护理机构一度面临缺乏防护装备的情况；此外，由于防疫物资短缺及老年人属于易感人群，养老院的工作人员因为害怕被感染而主动请辞，有些养老院的员工数量在疫情爆发后减少了近一半，这令本就不乐观的养老院防疫环境雪上加霜。另一方面，是“群体免疫”政策的余波：英国在疫情爆发初期推出的“群体免疫”政策虽然很快就被叫停，但那段全英国都未主动采取任何措施的时间已经足够让无孔不入的病毒钻进脆弱的养老院，加上养老院是一个相对封闭的环境，于是就自然而然地成为了病毒繁育的温床。

疫情爆发后养老院缺乏检测、治疗和护理的能力，根本上还是NHS作为公费医疗系统本身公平和效率难以兼顾的问题。1948年NHS诞生时，二战硝烟刚刚散去，英国正在走向复兴，无论男人、女人还是孩子，无论穷人还是富人都能享受的免费医疗让英国国民心潮澎湃，欣欣向荣的经济也足以支撑政府许下的豪言壮语。但随着英国经济增速逐渐放缓，NHS预算不断削减，这直接导致了医疗系统效率的下降——2007年在NHS医院接受治疗的400万人中，超过一半的人在家里等待了18周以上，还有12%的人等待超过一年。从2012年开始，NHS每一年的候诊名单都在加长，病人及时预约到全科医生难于登天。

同时，医疗系统效率的下降还促生了公平问题。伦敦经济学院的朱利安·勒格兰德说：“长期以来，从事专业性和管理性工作的患者在就医时，NHS的支出比从事半技术或非技术工作的患者至少高出40%。”这一点在疫情爆发期间也有所体现——如果说首相鲍里斯·约翰逊在病情恶化之后及时享受到最优质的医疗资源还可以被理解，那么外交大臣戈夫遵循医疗官惠蒂的建议对女儿进行优先检测就是赤裸裸的行使“特权”了。

在疫情快速爆发的背景下，养老院中的老人是NHS治疗顺序中优先级最低的人群，5月9日，《每日邮报》报道，为空出床位，有的医院在事先并未告知养老院工作人员的情况下把疑似甚至已经确诊的老人重新送回养老院，造成养老院遭受程度无法预估的感染风险，与此同时，政府大费周折建成的伦敦南丁格尔医院变成防疫的“后备资源”，成为NHS并未被崩溃的“例证”。台前镇定自信的政府和台下数以万计前景黯淡的老人形成了鲜明的对比。

 NHS组织和实践上的缺陷加上防疫设备和人员的不足，把全英国11000所养老院推向的危机的深渊。但令人疑惑的是，直到5月11日疫情高峰过后出台了解封指导文件前，政府在养老院的治理上并没有担负起应该担负的责任，而是通过“微妙”的统计标准掩盖了养老院严峻的形势——养老院的死亡病例只要生前未做过新冠检测就无法归入新冠死亡病例中，这放缓了英国疫情爆发的曲线。

直到官方宣布疫情高峰已过，才对养老院死亡人数做出解释并开始加强管控，具体措施包括增加护理人员人数和检测数措施、让地方政府确保养老院有足够的资源应对发生在院内的疫情、以及动员NHS对老人进行定期检查等。但事实上，这些亡羊补牢的措施对改善养老院严峻形势实际效果十分有限，更像是政府面对社会舆论的问责而匆匆发出的敷衍之辞。

政府无法对养老院进行快速有效的管控，根本原因在于养老产业早已被“市场化”。20世纪80年代，面对堆积如山的政府债务，时任英国首相撒切尔想到了削减社会福利，将养老引向市场这一招；1982年，英国开始参照物价水平确定养老金税额，以保证每年可以减少2%的财政支出；1986年政府又将养老金水平下调至只为老人提供最基本的生活费用。政府在“放下”责任的同时，将养老产业交给了企业：政府通过提供政策优惠，鼓励个人自由选择养老金投资管理公司，由金融机构或保险公司承担部分养老金，将市场竞争机制引入养老产业；此外，政府还通过提供税收优惠的方式，让企业为退休职工提供养老金，分担国家的养老责任。

政府将养老产业市场化有效缓解了财政难题，但在疫情爆发的背景下，政府责任转移的弊端暴露无遗。首先是市场操控下的养老院具有不稳定性——截至2008年，英国74%的养老院都已归私人所有，2011年，经营着750余家养老院的英国南十字星公司因支付不起养老院的租赁费用而突然倒闭，造成30000名老人失去养老保障。其次，为获取更多利润，私人养老院间竞争尤为激烈，为了在竞争中获得优势，企业通常选择压缩员工工资和工作条件来降低成本，而在疫情期间，出于降低成本的考虑，企业自然也不会投入资金为养老院添加防疫物资。最后，企业本身也未对养老院的防疫工作足够关注，因为随着老龄化程度加深，养老产业的基调依然是供不应求，更高的死亡率并不影响企业的利益。而面对乱象丛生的养老产业，英国政府并没有完善相关立法，而是任由其发展，默认企业用老年人的健康换取利益，彻底“放下”了庞大的老年人群体。

全国逐步解封后，人流量进一步加大，在疫苗出现之前，养老院的防疫工作始终面临着不小的压力，而应对压力的关键在于政府解封指导意见中提到的措施是否有效，但夹在政府和养老院之间的企业利益让有效实施这些措施变得难上加难。¹

（作者简介：付博锐，上海外国语大学英国研究中心助理研究员）

1^参考资料

https://www.gov.uk/government/publications/our-plan-to-rebuild-the-uk-governments-covid-19-recovery-strategy/our-plan-to-rebuild-the-uk-governments-covid-19-recovery-strategy