10月12日，据《泰晤士报》（The Times）报道，英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）针对本国不断升级的疫情态势，决定推出三级限制措施，该措施最先在疫情严重的英格兰地区实施。随着该限制措施的推行，英国的“抗疫战”进入了新阶段，中央政府与地方政府围绕抗疫政策的纷争也持续升级。大曼彻斯特地区领导人安迪·伯纳姆（Andy Burnham）与首相约翰逊公开叫板的新闻见诸英国媒体，成为抗疫背景下中央与地方政府互动关系的一个缩影。

三级制限制措施推出后，围绕是否应将大曼彻斯特地区提升至最高级别的争论在曼城地方政府和中央政府之间展开。中央政府的官员称，若不采取更严厉的封锁措施，大曼彻斯特地区的新冠疫情感染人数还将继续上升，当地公立医院也将不堪重负。另一方面，大曼彻斯特地区领导人伯纳姆则公开表示，拒绝该市及其周边地区被列为最高级别封锁地区，称中央政府应当考虑推出针对社会弱势群体的保护措施，并认为这是阻止疫情恶化的最佳手段，而不是一味地提高封锁等级。随后，中央政府官员与大曼彻斯特地方领袖就相关问题举行谈判，但是会谈最终宣布破裂，双方未能达成任何协议。当地时间10月20日，约翰逊政府宣布，从23日起，对大曼彻斯特地区的280万居民强制实行最高等级的疫情防控措施“三级封锁”，至此，市长与首相的僵持局面告一段落。

事实上，此次“曼城封锁之争”凸显了疫情背景下英国中央政府与地方政府之间微妙的互动关系。长久以来，英国特殊的“中央—地方”治理模式逐渐发展成为英国政治和分层治理模式下的一大鲜明特征。一方面，中央政府集中了国家最高权力，并通过行政、司法、立法、财政等手段对地方政府进行监督与控制。另一方面，英国具有悠久的地方自治传统，地方政府逐渐掌握具有较强独立性和灵活性的地方自治权，并通过制定区域性政策、议会质询和辩论等方式对中央政府产生一定程度的影响。这种中央与地方政府的互动关系及二者之间产生的政治张力深刻影响着英国社会的方方面面。

中央政府与地方政府能否建立起“伙伴关系”？

在英国多层级治理模式下，中央政府与地方政府的关系常常被描述为一种具有合作性质的“伙伴关系”，然而这种伙伴关系一旦遇到国家层面和地方层面的利益冲突时，极易陷入混乱局面。在此次“曼城封锁之争”中，中央受到地方政府的掣肘，背后反映出双方激烈的“利益”交锋。毫无疑问，作为首相的约翰逊对全国范围的疫情恶化负有重大责任，中央政府试图通过分级制限制措施，实现以部分地区的高级别封锁为代价，进而避免全国更大范围的封锁，最大程度减小疫情对英国经济的负面影响。相较于中央政府，地方政府对本地区的情况则更为熟知，并且具有更强烈的责任感。对于身为一方“父母官”的市长伯纳姆而言，更加严厉的封锁措施则意味着当地的经济将遭受严重打击，因而他公开指责中央政府在未同意为企业和低薪工人提供政策支持的情况下，对该地区实施最严厉的疫情限制措施是拿人民的生命当儿戏。就这一冲突而言，双方在产生利益分歧时并未建立起有效的沟通和协调机制，因而基于各自利益的“伙伴关系”也就难以维系。更为关键的是，地方政府通常在权利和财政方面依赖于中央，因而中央与地方政府在根本上不对等的关系更多地表现为一种形式上的伙伴关系，难以形成实质意义上的合作关系。

多层级治理下的“中央—地方”关系能否摆脱政党政治？

政党政治也是影响中央与地方政府关系的重要维度。在英国的政治生态中，围绕两党之间的权力斗争已是不争的事实，而政党利益的纠缠与交织则让英国多元主体治理层级下的中央与地方关系变得更为复杂。据《泰晤士报》报道，在英国首相约翰逊宣布强制把大曼城地区划为第三级限制地区之前，曾承诺向有关地区提供6000万英镑的财政援助，以使大曼彻斯特市长伯纳姆接受更高级别的限制措施，然而后者开出的要价是至少6500万英镑，换言之，双方的差距仅有500万英镑而已。伯纳姆在电视声明中警告说，当地人民将面临“真正的严冬”。然而，500万英镑的谈判差价更像是双方谈判破裂的一种象征性借口。对于首相约翰逊而言，持续升高的新冠感染人数极易成为反对党攻击自己抗疫不力的“有力证据”，因而急于缓解因疫情恶化带来的政治压力成为首相在曼城强力推行更高级别防疫措施的重要动力。同时，中央政府需要以强硬的态度来向公众展示政府抗疫的决心和魄力，并试图刻画曼城工党地方领袖阻碍抗疫的负面形象。为此，首相约翰逊直接警告曼城地方领袖称，“必须马上采取行动”，若不能在几天之内采取更为严格的限制措施，后果将是“不可饶恕”的。这既是服务于全国性抗疫的客观需要，又夹杂了保守党政府某种政治需求。另一方面，曾担任工党文化大臣、卫生大臣和影子内政大臣的伯纳姆也绝非等闲之辈。这位人称“北方之王”（King of the North）的资深政客自然清楚与首相激烈交锋的后果，在抨击保守党政府让曼城地区的数百万居民处于危险境地的同时塑造了自己“与民众站在一起”的光辉形象，客观上提升了自己的政治影响力，为自己在政治博弈中赢得了主动，其意图不言自明。

多层级治理主体能否有效避免决策效率低下？

英国式多层级治理模式的多数拥趸认为，中央与地方的互动关系既不是以往官僚主义下控制和命令式的上下级关系，也不是基于自由市场原则的非理性竞争关系，而是可以实现资源有效动员和利用，并为民众提供更好公共服务的合作治理模式。然而，多重因素导致的机构重叠、资源浪费、效率低下等现实问题亦不可回避，尤其是在面对新冠疫情等全球性公共卫生事件时，政府显得束手无策。仍以此次“曼城封锁之争”为例， 从10月12日首相约翰逊宣布将对英格兰北部大部分地区实施更为严厉的限制措施开始，到10月20日宣布对大曼彻斯特地区强制实行最高级别封锁措施，长达一周之久的“曼城封锁之争”不仅没给民众带来任何实质性好处，反而拖延了实施封锁的时间，延误了抗疫的最佳时机。据英国广播公司（BBC）数据显示，“曼城封锁之争”发生一周以来，仅曼彻斯特一市就新增新冠感染病例501例。这种毫无必要的内耗导致了政府的决策时间冗长，决策质量下降，对英国抗疫产生了不利影响。

对于仍然深陷新冠疫情泥淖之中的英国而言，多层主体治理模式下的中央与地方政府的互动关系将变得更加重要且敏感。英国能否尽快走出当前的疫情困境，对中央与地方政府在能否建立良好的沟通策略、有效避免政治内耗、提高决策效能等方面提出了更高的要求。¹

（作者简介：雷鸣洲，上海外国语大学英国研究中心研究助理）

1^本文重点参阅：

https://www.thetimes.co.uk/article/covid-tiers-split-the-nation-in-three-ncr58r3vn

https://www.theguardian.com/world/2020/oct/10/pm-betraying-his-red-wall-voters-over-lockdown-cash

https://www.theguardian.com/world/2020/oct/16/boris-johnson-tries-to-get-greater-manchester-to-accept-tougher-covid-restrictions

https://www.thetimes.co.uk/article/manchester-in-last-ditch-bid-for-extra-funding-hzlqpkw32

https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/boris-johnson-manchester-tier-3-lockdown-restrictions-uk-andy-burnham-b1072957.html