英国脱欧将影响其在国际援助中的领导地位
发布时间: 2016-06-19 浏览次数: 10


  日渐临近的英国脱欧公投引发了英国内乃至国际社会广泛的关注与讨论,英国内对于公投的民调结果也在两个阵营舆论宣传等各种因素的影响下,发生着明显的改变。在过去两周中,YouGov近期的民调显示支持脱欧的阵营正在逐渐扩大,Opinium民调也表明“留欧派”与“脱欧派”的差距持续缩小。在近期的讨论中,“脱欧派”强调英国国家主权的保护、移民问题以及英国外交政策中欧盟的定位问题;而“留欧派”则愈发担心,脱欧后英国际政治影响力面临削弱风险且经济增长和就业市场恐将遭受巨大损失。然而在近期英国内举行的辩论中,公投结果对未来英国国际援助(海外发展)将会产生的影响却鲜有提及。毫无疑问,英国作为世界大国,始终在国际援助等方面占有显著的领导地位,在扶贫、教育、人权、儿童保护等援助领域做出了标杆性贡献。因此脱欧与否对国际援助方面的影响虽不会像针对经济、就业以及棘手的移民问题那样巨大,但如若选择留在欧盟,英国必将能够更好地发挥其在国际援助方面的领导作用,对于欧盟也是国际援助领域强大实力的保证。

国际发展援助的领头羊

  英国的国际援助始于上世纪70年代,并逐步成为不可忽视的重要力量。根据英国国际发展部(Department for International Development)2015年发布的数据报告,英国在2014年共对外提供高达117.2亿英镑的政府开发援助资金(Official Development Assistance),其中86%的资金来自政府部门(英国国际发展部)。英国作为经济合作与发展组织发展委员会(Organization for Economic Cooperation and Development,Development Assistance Committee)的第二大捐资国(仅次于美国),其政府开发援助资金自1970年起快速稳步增长.(见图1)

英国脱欧将影响其在国际援助中的领导地位

  (图一)

注:数据图表来自英国国际发展部2015年度报告(p12)

联合国于1970年召开大会并通过决议,为各成员国的国际发展定下目标:各国政府开发援助资金需达到当年国民总收入的0.7%。基于这个目标,欧盟在2005年5月召开会议,各成员国共同承诺,在2010年前达到0.56%,并于2015年将这一比例提升至0.7%。而英国政府在欧盟的国际发展工作中一直发挥着突出的领导作用,并积极通过各种途径推动国际发展0.7%的目标。为了进一步提高政府开发援助资金,在英国2004年支出审查报告中,英国政府将欧盟成员国在2015年之前达到0.7%的目标提前到了2013年。这项目标也一直沿用于之后的各届政府。不仅如此, 2015年3月25日,英国议会通过立法,要求保障自2015年开始每年的政府开发援助资金都能达到国民总收入的0.7%。根据英国国际发展部的年度报告,2014年英国国民总收入为16750亿英镑,政府开发援助资金达到117.2亿英镑,已提前完成欧盟成员国提出的2015年达到0.7%的目标。(见图2)

英国脱欧将影响其在国际援助中的领导地位

  (图2)

注:数据图表来自英国国际发展部2015年度报告(p12)

  与欧盟其他成员国相比,英国也是少数5个达到0.7%目标的成员国之一。(截至2015年法国、德国等国际援助大国仍未达到0.7%的目标)

  2014年英国政府开发援助资金的58.3%被用于双边援助,其中主要的受援国为埃塞俄比亚(32.2亿英镑)、印度(27.9亿英镑)和巴基斯坦(26.6亿英镑)。其中埃塞俄比亚和印度在过去五年中均为接受英国发展援助资金前五名的国家,主要通过国际发展部的各个项目对教育、医疗、供水系统和卫生设施建设等领域进行援助。除了长期在教育与医疗卫生领域的国际援助,英国政府发展援助资金还主要运用于人道主义援助和公民社会建设等领域。实际上,英国用于多边援助的资金比例在欧盟并不算高,属于中等水平,主要还是通过双边途径进行援助。根据国际开发部2014年的数据显示,英国41.7%的政府开发援助资金通过多边组织对各项目进行支持,波兰与希腊的这一数据比例高达82%。但是相比之下英国的经济实力保证了可观且持续增长的政府援助资金,在欧盟各成员国中处在领先地位。同时,相关的立法支持和公开透明的政府部门统计数据等有利因素让英国的国际发展援助在国际上占据着显著的领导地位,可以说是国际发展援助的领头羊。

脱欧并非明智之举

    脱欧公投在即,英国是留是走对英国国际发展援助的领导地位是否会有影响?答案是肯定的。离开欧盟虽然并不会从根本上削弱英国国际发展援助的领头羊地位,但从长远上来看,脱欧势必会削弱英国在此领域的全球领导力。

  留在欧盟能够更好地保证英国在发展援助领域的国际参与。根据英国海外发展研究所(Overseas Development Institute)执行主任凯文·沃金斯提供的数据显示,英国每年为欧盟提供20亿欧元的援助资金,这笔资金与其他成员国的援助资金一起以合作基金的形式用于欧盟的各发展援助项目。过去三年中平均每年164亿欧元的欧盟合作基金是目前全世界最大的多边援助资金来源,比通过世界银行国际发展协会经转的援助资金的两倍还要多。尽管英国一大部分民众可能会对转入欧盟的救援合作基金用途产生质疑,认为使用这些资金的透明度不高,资金投入合作基金仿佛掉进“黑洞”一般,但实际上这对英国来说是一项很好的投资。通过欧盟相关机构进行的援助能够在很大程度上扩大英国国际发展援助的范围。比如英国可以通过欧盟的睦邻政策对土耳其和摩洛哥进行发展援助;欧盟作为叙利亚危机应对中最大的人道主义援助机构,英国还可通过这一平台为叙利亚的援助组织和其邻国提供支持。此外,欧盟针对一些地区的国际援助可以直接解决英国和欧盟关注的安全问题。例如,根据欧洲共同安全与防务政策,欧盟在马里和尼日尔派驻的联合武装部队通过多种安防措施保护当地居民免受伊斯兰极端主义者的威胁,为维护地区和平稳定做出了突出贡献。再例如,欧盟在打击好望角海域海盗的军事行动卓有成效:该地区的海盗事件从2011年的176起降至2014年的2起,被劫持人数也从2011年的730人降至2014年的30人。由此可见,留在欧盟不仅能够更大程度地提高英国在世界国际发展援助领域的影响力,而且能够在一定程度上保证英国本土及其实力范围免受来自外部的安全威胁。

  然而欧盟在国际发展援助得到的成果并不如预期的令人满意。目前欧盟28个成员国的政府发展援助资金占国民总收入的比例平均达到了0.4%,同时是世界上最大的提供贸易援助(aid-for-trade)的机构,2013年累计对外提供110亿欧元的贸易援助资金。尽管欧盟拥有相当可观的国际援助资金,也获益于《里斯本条约》的签署,但它在国际发展援助领域的成绩却是差强人意。欧盟中只有包括英国的5个成员国达到了联合国制定的政府开发援助资金达到国民总收入的0.7%的目标;欧盟对撒哈拉以南非洲地区的援助也在逐年减少。

  只有欧盟成员国间更紧密的合作才能改善目前的局面;欧盟可以在国际上进行主导,大力开展卫生系统的建设,促进儿童教育、健康和人权的保护。欧盟各援助组织和开发融资机构的协同合作还能够更好地为基础设施的建设提供帮助。论及国际领导力,英国在这些领域都当仁不让。英国在欧盟国际发展援助工作中的优异成绩足以为其他国家做出表率,发挥领头羊的作用;同时,英国国际发展部制定出了完善的国际发展援助议程,内容主要围绕扶贫、性别平等和支持经济发展等。换个角度来说,英国留在欧盟,通过利用欧盟提供的更广阔的平台和更多元的渠道,能够更好地实现这些发展目标。总而言之,从国际发展援助的角度进行考量,英国脱离欧盟并非明智之举。如果英国脱欧成功,欧盟和英国本国的国际发展援助目标都将很难达成;从长远考虑,英国作为国际援助领头羊的领导力地位也将被逐渐削弱。

作者:上海外国语大学英国研究中心 乌玉红。光明网发表

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